Un argumento erróneo que no se basa en ninguna política de desarrollo urbano sostenible

A un día del tratamiento de un proyecto de Zuiani en el HCD de Paraná que habilita nuevamente la construcción de barrios privados, algunos aportes sobre este tipo de emprendimiento y los criterios de sustentabilidad social, ambiental y económica.

 

Por Abelardo Llosa*

El argumento de la concejal Zuiani para derogar la Ordenanza 9130 es erróneo y no se basa en ninguna política de desarrollo urbano sostenible. El Código Civil es supletorio respecto de las Ordenanzas locales.

La Constitución Nacional en su Art. 14° expresa que todos los habitantes de la Nación gozan del derecho de usar y disponer de su propiedad conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio.

La Ley Nacional N° 26.994, Código Civil y Comercial de la Nación en el Art. 1941° define al dominio, dentro de los límites previstos por la ley: “El dominio perfecto es el derecho real que otorga todas las facultades de usar, gozar y disponer material y jurídicamente de una cosa, dentro de los límites previstos por la ley”.

Esta misma norma nacional expresa en su Art. 1970° en relación a las facultades y competencias que el Estado tiene para regular los limites al dominio de la propiedad privada que, “las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre inmuebles debe ejercerse de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción. Los límites impuestos al dominio en este Capítulo en materia de relaciones de vecindad, rigen en subsidio de las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción”.

La misma ley nacional en su Art. 240° expresa la preeminencia de los derechos colectivos sobre los individuales: “El ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes mencionados en las Secciones 1ª y 2ª debe ser compatible con los derechos de incidencia colectiva. Debe conformarse a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial”.

De este modo el Código Civil se declara SUPLETORIO de las Leyes provinciales y Ordenanzas municipales en materia de regulación pública del dominio privado.

El Código Civil se subordina a la jurisdicción local al hablar de medianeras y en la propia definición de dominio (art. 1940) que le agregó al código anterior la frase “según las normas de derecho administrativo”.

Cuando Zuiani dice en sus fundamentos que “entre el CCyCN y los ordenamientos locales se establece una vinculación inseparable”, se equivoca. No es vinculación. Es subordinación del Código Civil a la norma local.

Así, en materia de regulación estatal de la propiedad privada el nuevo Código Civil se subordina (no se vincula) al derecho administrativo. Por eso el Municipio puede definir donde se localizan o no los barrios cerrados, clubes de campo o cualquier otro uso del suelo, y así lo definió el Municipio de Paraná en 2013. Esa decisión resultó beneficiosa para la ciudad y no ha generado inconvenientes, reclamos, injusticias ni pesares a los habitantes de la ciudad que amerite una derogación de la ordenanza 9130.

Los Municipios tienen competencias para regular la materia

La Constitución de la Provincia de Entre Ríos en su Art. 23° expresa que la propiedad privada es inviolable y tiene función social y en el Art. 240° expresa en relación a las competencias de los municipios que, estos pueden disponer restricciones y servidumbres administrativas al dominio (Inciso 17), y que pueden ejercer el poder de policía y funciones respecto a, planeamiento y desarrollo social – planeamiento y ordenamiento territorial, vialidad, rutas y caminos, apertura, construcción y mantenimiento de calles – planes edilicios, control de la construcción, política de vivienda, diseño y estética urbana, plazas, paseos, edificios públicos y uso de espacios públicos – tránsito y transporte urbanos – protección del ambiente, del equilibrio ecológico y la estética paisajística, pudiendo ejercer acciones de protección ambiental más allá de sus límites territoriales, en tanto se estén afectando o puedan afectarse los intereses locales (Inciso 21°).

La Ley provincial N° 10.027 expresa, en relación a las competencia de los Municipios, en su Art. 11°, que estos están facultados para, velar por la seguridad y comodidad públicas mediante la reglamentación y fiscalización de las construcciones dentro de la jurisdicción municipal estableciendo servidumbres y restricciones administrativas por razones de utilidad pública; disponer todo lo concerniente a la delineación de la ciudad y de su territorio, nivelación, ensanche y apertura de calles; reglamentar el ordenamiento urbanístico en el Municipio, regulando el uso, ocupación, subdivisión del suelo y el desarrollo urbano en función social; adoptar medidas para asegurar la preservación y el mejoramiento del medio ambiente, estableciendo las acciones y recursos a favor de los derechos de los vecinos, tendiendo a lograr una mejor calidad de vida de los habitantes a partir de la defensa de los espacios verdes, el suelo, el aire y el agua.

Como se ha visto, en Entre Ríos, los municipios tienen la facultad y la obligación de planificar y definir los usos del suelo dentro de sus ejidos en línea con el objetivo de lograr el bienestar general de la comunidad.

Asimismo se ha visto que la Constitución Provincial establece que la propiedad privada tiene función social (Art. 23). La forma de regular o establecer dicha función social en una comunidad urbana es a través de las normas de subdivisión, uso y ocupación del suelo, que buscan el uso sustentable de este recurso finito, en materia social, económica y ambiental para garantizar derechos como el derecho a la vida en un ambiente sano, a la salud, la vivienda, entre otros.

En este sentido, un Municipio puede no permitir la instalación de plantas de tratamiento de residuos peligrosos en su ejido, la no instalación de zoológicos, la no instalación de plantas petroquímicas o la no instalación de autódromos y esto no significa vulnerar o desconocer los derechos de quienes pretenden instalar estas actividades. Asimismo un Municipio puede definir que no permite la construcción mas allá de cierta altura máxima o incluso no más allá de la planta baja y esta definición no implica desconocer la figura de la propiedad horizontal.

Se trata de decisiones urbanísticas que restringen el dominio de la propiedad en busca del bienestar general de la comunidad. Son decisiones administrativas locales, en materia de planificación urbana y uso del suelo, para lo cual cuentan los municipios con facultades constitucionales y competencia territorial.

Hemos visto que existe un amplio respaldo normativo y constitucional que faculta a los municipios a regular el uso del suelo en sus jurisdicciones y, que en tal materia el Código Civil resulta supletorio de las normas locales. Entonces, la cuestión de los barrios cerrados no es una cuestión jurídica impuesta por el Código Civil, sino una cuestión política y en particular de política de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano y social.

El nuevo Código Civil y Comercial (ley nacional 26.994) define la figura del “conjunto inmobiliario” (art. 2073) y obliga a estos, sean barrios cerrados o parques industriales, a someterse a la figura de la “propiedad horizontal” (art. 2075). Lo que el CCyCN busca es ordenar jurídicamente el caos existente en relación a los barrios cerrados preexistentes (fundamentalmente en la provincia de Buenos Aires), estableciendo un marco legal al cual adecuarse.

Así, no permitir la construcción de barrios cerrados en el ejido municipal de Paraná es una decisión administrativa local, y es una decisión de política urbanística, es una regulación de una modalidad de ocupación del suelo en pos del bienestar general.

La regulación que el Municipio de Paraná se ha dado en esta materia a través de la Ordenanza 9130 responde a una política de desarrollo urbano que es la de prevenir y evitar la segregación social y la fragmentación territorial como parte de una política pública de desarrollo sostenible.

La creación de barrios cerrados no responde a criterios de sustentabilidad

La creación de barrios cerrados no responde a ningún criterio de sustentabilidad, ni social, ni ambiental ni económica.

En términos sociales propician la segregación y la fragmentación social; en términos ambientales ocupan grandes superficies de suelo (que es un recurso natural y productivo, escaso y finito) con muy baja densidad poblacional; en términos económicos hacen ineficiente a la estructura urbana en la que se insertan, evitando la amortización de infraestructuras públicas existentes y obligando a la extensión irracional de los servicios públicos, a costa del Estado.

Propiciar la creación de barrios cerrados y clubes de campo cerrados, va en contra de los principios de la Nueva Agenda Urbana (NAU) surgida de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible denominada “Habitat III”, desarrollada en Quito en Octubre de 2016 y en la que el Gobierno Argentino participó y a cuyas conclusiones adhirió formalmente mediante la presencia del Ministro del Interior Rogelio Frigerio. La NAU propone ciudades y asentamientos humanos que: “Alientan la participación, promueven la colaboración cívica, generan un sentimiento de pertenencia y propiedad entre todos sus habitantes, otorgan prioridad a la creación de espacios públicos seguros, inclusivos, accesibles, verdes y de calidad que crean las condiciones adecuadas para las familias, contribuyen a mejorar la interacción social e intergeneracional, las expresiones culturales y la participación política, según proceda, y fomentan la cohesión social, la inclusión y la seguridad en sociedades pacíficas y pluralistas, donde se satisfacen las necesidades de todos los habitantes, reconociendo las necesidades específicas de aquellos en situaciones de vulnerabilidad”.

Esta iniciativa va también en contra de los Objetivos de Desarrollo Sustentable 2030 de las Naciones Unidas a los cuales Argentina ha adherido formalmente en el año 2015. En particular va en contra del Objetivo 11 “ciudades y comunidades sostenibles” cuyo objetivo particular es “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”.

Asimismo va en contra de las recomendaciones del Programa “Argentina Urbana 2030” que impulsa el Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la Nación impulsa, a través de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, en el marco del Plan Estratégico Territorial (PET) “Este programa desalienta los patrones expansivos de crecimiento urbano porque, como ya se señaló, construyen territorios cada vez más segregados y polarizados, con distancias de traslado cada vez más grandes y costos de infraestructura cada vez mayores; asimismo, este tipo de crecimiento en expansión avanza sobre tierras productivas.”

La propuesta de la concejal Zuiani va en contra también de la política histórica de la Municipalidad de Paraná de promover activamente la integración social en la ciudad. Así, la ciudad ha llevado adelante proyectos de mejoramiento de barrios a través del Promeba desde hace décadas, buscando la integración a la ciudad formal de los sectores social y físicamente segregados mediante obras de infraestructura y regularización dominial financiadas por el Gobierno Nacional. Promover la creación de barrios cerrados es una clara política de segregación social de los sectores económicamente más solventes respecto de los menos solventes, contradiciendo décadas de trabajo por la integración social en la ciudad.

Por otro lado, fomentar la construcción de barrios cerrados y clubes de campo, que son urbanizaciones cerradas de muy baja densidad y que por lo tanto ocupan amplias extensiones de suelo en general buscando áreas rurales o periurbanas para usufructuar el paisaje natural, implica ir en contra del uso productivo del suelo que establece la Constitución Provincial en su Art. 85° que dice: “El suelo es un recurso natural y permanente de trabajo, producción y desarrollo. El Estado fomenta su preservación y recuperación, procura evitar la pérdida de fertilidad, degradación y erosión, y regula el empleo de las tecnologías de aplicación para un adecuado cumplimiento de su función social, ambiental y económica.”

Cuál es la política de desarrollo urbano que sustenta la propuesta de derogación de la ordenanza 9130?

Cabe preguntarse cuál es la política urbana y social que persigue el proyecto de derogación de esta norma? Hay un proyecto de sustentabilidad social y urbanística detrás de la propuesta? Que mejora está proponiendo para el futuro la ciudad de Paraná? Qué efectos tendrá derogar esta ordenanza?

A quién beneficia la derogación de la ordenanza 9130?

Es importante para la ciudadanía? O lo es solo para un grupo pequeño?

Cuáles son los intereses que busca defender? Son acaso los de los paranaenses a los que les falta una vivienda digna o el agua potable?

En qué aporta a superar el contexto de crisis económica y social del país?

Seguro no son los intereses de la mayoría de los habitantes de Paraná los que defiende esta iniciativa y mucho menos los de las generaciones futuras de paranaenses como exige el paradigma del desarrollo sustentable.

* Arquitecto y asesor de la Asamblea Ciudadana Vecinalista de Paraná